سال اول، شماره اول، تابستان 1390، صفحه 153 ـ 171
Islām va Pazhūheshhāye Modirīyatī, Vol.1. No.1, Summer 2011
مجتبي درودي*
چکيده
از آنجا که نظام اسلامي در عصر غيبت بايد مبتني بر نظريه ولايت فقيه
باشد و مشروعيت همه ارکان آن به تنفيذ ولي‌فقيه است، مي‌توان گفت نظام
سياسي اسلام، مبناي نظام اداري به شمار مي‌آيد. اين پيوستگي و وابستگي
دوسويه، زماني پايدار مي‌ماند که همواره نظام اداري هماهنگ و همسو با نظام
سياسي اسلام، مديريت شود. نظام اسلامي در ايران مبتني بر همين نظريه شكل
گرفته است كه گاهي اوقات، ناهمسويي و ناهماهنگي اين دو نظام با يكديگر،
منشاء چالش‌هاي جدي و حتي بحران‌هايي در عرصه اداره امور گرديده است. از
اين رو، اين مقاله به تبيين يکي از ساز و کارهاي هماهنگي با عنوان
«سلسله‌مراتب قانون‌گذاري در نظام اداري اسلامي و تأثير آن بر قوانين جاري
(قانون اساسي، قانون عادي و مقررات دولتي) در نظام جمهوري اسلامي ايران به
روش تفسيري و استنباطي از آيات و روايات مي‌پردازد.
كليد واژه‌ها: قانون، نظام اداري، قانون اساسي، ربوبيت تكويني، ربوبيت تشريعي.
مقدمه
پل اپل‌بي پس از جنگ جهاني دوم، نظرياتي دربارة پيوند سياست و
اداره بيان كرد و بر اين باور بود كه قانون‌گذاران خط مشيء آينده را ترسيم
مي‌كنند و مديران با اجراي سياست‌ها و خط مشي‌هاي مصوب، اشكالات و
نارسايي‌هاي آنها را كشف مي‌كنند و پيشنهادهايي براي تغيير و تبديل مقررات
ارائه مي‌دهند. به اين ترتيب، آنان در وضع قوانين و خط مشي‌هاي آينده
سهيم‌اند. از اين‌رو، كليه امور مربوط به قوه مجريه، مقنّنه، قضاييه و نيز
خط مشي‌ها و امور اداري داراي اهميتي يكسانند. به عبارت ديگر، احكام دادگاه
را قوانين مقنّنه و قوانين اين قوه را عمل قوه مجريه تعيين مي‌كند و هر سه
با هم كليه امور سياسي يك كشور را بر عهده دارند.1
همبستگي بين خط مشي و اداره را در همه مراتب و مشاغل مي‌توان يافت؛ در
مجلس و دولت بدون برنامه كلي، «اداره» وجود ندارد و بدون اداره، «سياست»
بي‌معناست. چنانكه در ايران مديران و دستگاه اداري نقش اساسي در تعيين
سياست دارند. آنان در عمل لزوم تنظيم خط مشي و تعيين سياست در زمينه‌هاي
خاص را تشخيص داده به صورت پيشنهاد، از طريق سلسله مراتب اداري، به هيئت
دولت ارائه مي‌دهند، هيئت دولت آن را به صورت لايحه‌اي تقديم قوه مقننه
مي‌كند. و معمولاً قوه مققنه هم پيشنهادهاي دولت را با مختصر تغييراتي به
تصويب مي‌رساند. اين امر، نشان‌دهنده عدم وجود جدايي بين سياست و اداره
است.2
امام خميني(ره)، بنيان‌گذار جمهوري اسلامي بر اساس نظريه ولايت فقيه،
مشروعيت همه اركان نظام اسلامي را به تنفيذ ولي فقيه مي‌دانست و مي‌فرمود:
«ولايت فقيه در كار نباشد، طاغوت است، اگر به امر خدا نباشد، رييس جمهوري
با نصب فقيه نباشد، غيرمشروع است. وقتي غير مشروع شد، طاغوت است».3
از اين‌رو، در اسلام نظام سياسي مبناي نظام اداري به شمار مي‌آيد، بلكه
تنفيذ ولي فقيه در رأس نظام سياسي، مشروعيت بخش به آن مي‌باشد. اين ارتباط و
پيوستگي، تا زماني پايدار است كه همواره نظام اداري هماهنگ و همسو با نظام
سياسي و ولايي اسلام مديريت شود. ولي پس از شكل‌گيري نظام جمهوري اسلامي
در ايران، هر از چندگاهي به دليل سوء مديريت، اختلال و ناهماهنگي بين دو
نظام مزبور پيش آمده و به چالش‌هاي بنيادين و گاهي اوقات نيز به بحران‌هايي
در عرصه اداره امور منجر شده است كه خود موجب هدردادن سرمايه‌ها و منابع
انساني و مادي گرديده است. از اين‌رو، محقق در اين مقاله به تبيين يكي از
سازوكارهاي هماهنگي با عنوان «سلسله مراتب قانون‌گذاري در نظام اداري
اسلامي»، مي‌پردازد. و تلاش مي‌كند تا ضمن پاسخ‌گويي به اين پرسش كه سلسله
مراتب قانون‌گذاري در نظام اداري اسلامي چگونه است؟، به تبيين ارتباط بين
ولايت تشريعي خداوند، ولايت تقيني معصوم(ع)، ولايت تقنيني فقيه، قانون
اساسي، قانون عادي و مقررات دولتي بپردازد.
مفاهيم و اصطلاحات
1. نظام اداري: اين واژه هم به ساختار و روابط بين واحدها در
سازمان و هم به گروهي از افراد كه گردهم مي‌آيند تا سياست‌ها و خط مشي‌هاي
مشتركي را به كارگيرند، و براي دستيابي به هدف‌هاي مشترك بكوشند، اطلاق
مي‌شود.4
2. قانون: معرّب واژه يوناني(Kanon)، به معناي رسم، قاعده، روش و آيين است.5
«قانون» در اصطلاح، گاه به عنوان منبعي از منابع حقوق و در برابر عرف در
نظر گرفته مي‌شود. در اين صورت، مقصود تمام مقرراتي است كه از سوي يكي از
مراجع ذي‌صلاح وضع شده باشد. قانون، در اين معناي عام، علاوه بر مصوبات
مجلس، شامل تصويب‌نامه‌ها و بخش‌نامه‌هاي اداري نيز مي‌شود. قانون در
اصطلاح حقوق اساسي، به مصوباتي اطلاق مي‌گردد كه با تشريفات مقرر در قانون
اساسي از سوي مجلس شوراي اسلامي وضع شده يا از طريق همه‌پرسي، به طور
مستقيم انجام گرفته باشد.6 برخي صاحب‌نظران، «قانون» را مجموعه بايدها و نبايدهايي مي‌دانند كه شيوه رفتار آدمي را در زندگي اجتماعي تعيين مي‌كند.7
3. ربوبيت تكويني: به اين معناست كه آفريننده‌اي غير از خدا نيست، و گرداندن جهان نيز با خداوند تبارك و تعالي است.8
4. ربوبيت تشريعي: انساني كه در برابر خداوند تسليم بوده، حق امر
و نهي را براي او قائل باشد، بايد فقط فرامين خداوند يا كسي را كه از سوي
او براي امر و نهي تعيين شده، و يا افرادي كه دستورهاي آنان، به اجازه او
منتهي شود بپذيرد.9
5. قانون اساسي: مهمترين سند حقوقي و سياسي يك كشور، بيانگر
بنيادها، نهادها، ساختارها، مناسبات سياسي، اجتماعي، فرهنگي، اقتصادي، حقوق
اساسي، به خصوص نشان دهنده نوع حاكميت و حكومتي است كه در يك نظام سياسي
وجود دارد.10
توحيد، مبناي قانون‌گذاري
جهان‌بيني توحيدي، خداوند را هم خالق و هم مالك حقيقي و هم ربّ تكويني و
تشريعي همه جهان هستي و انسان مي‌داند. از اين‌رو، انسان‌ها آن‌چنان آزاد
نيستند كه بتوانند در اشياي گوناگون و نيز درباره ساير انسان‌ها،هرگونه كه
بخواهند تصرف كنند و دست به اعتبارهايي بزنند كه با مالكيت حقيقي خداوند
متعال، تنافي داشته باشد؛ يعني در جهان‌بيني توحيدي، هيچ فردي حق اعتبار و
انشاي امر و نهي خارج از چارچوب شرع را ندارد. حتي اجماع افراد يك جامعه،
يا همه انسان‌هاي روي زمين، مبنايي براي وضع قانون شرعي نخواهد بود. به
تعبير ديگر، از آنجا كه احكام و مقررات فردي و اجتماعي، بايد با مصالح اين
جهاني و هم با مصالح اخروي و ابدي سازگار باشد و عقل آدمي از كشف وجود و
عدم اين دو سازگاري ناتوان است، بشر نمي‌تواند قانوني وضع كند كه از نظر
شرعي مشروع باشد. از اين‌رو، انسان فقط در برابر امر و نهي پروردگار تسليم
بوده، يا از فردي كه از سوي او براي امر و نهي تعيين شده يا از افرادي كه
دستورهاي آنان به اجازه وي منتهي مي‌شود، دستور پذيرفته و پيروي مي‌كند و
گرنه كسي به طور مستقل، حق امر و نهي به بندگان خدا را ندارد.11
با توجه به مطلب ياد شده و با اشاره به آياتي از قرآن روشن مي‌شود چه كسي شايستگي قانون‌گذاري را دارد.
الف ـ مالكيت خداوند
مالكيت حقيقي، امري تكويني و واقعي است. قرآن كريم اين نوع مالكيت را
منحصراً از آن خدا مي‌شمرد؛ برخي آيات، اصل مالكيت را براي خدا اثبات
مي‌كند و برخي ديگر، فراگير آن را و برخي نيز مالكيت حقيقي را از غير خدا
سلب مي‌كند.
1. مالكيت انحصاري خداوند: آياتي كه اصل مالكيت و انحصار آن را براي خدا اثبات مي‌كند:
«ذلكم الله ربكم له الملك؛ اين است خدا، پروردگار شما، فرمان از آنِ
اوست» (فاطر: 13) اين آيه به دليل تقدم خبر بر مبتدا و وجود الف و لام در
«الملك» مفيد حصر است؛
اوست خدايي كه جز او معبودي نيست، همان فرمانروايي كه از هر عيب مبرا و از هر نقص منزه است. (حشر: 23)
2. فراگير بودن مالكيت خداوند: آياتي كه بيانگر عموميت و جامعيت سلطه الاهي و مالكيت حقيقي خداوند سبحان نسبت به همه چيز است:
«لِلَّهِ مُلْكُ السَّماواتِ وَ الْأَرْضِ وَ ما فِيهِنَّ وَ هُوَ عَلي
كُلِّ شَيْءٍ قَدِيرٌ(مائده: 120)؛ فرمان روايي آسمان‌ها و زمين و هرچه كه
در خود آسمان‌ها و زمين است، از آن خداست و او بر همه چيز قادر است». كلمه
«فيهنَّ» در آيه، اشاره به موجودات آسماني و زميني است كه در خود آسمان‌ها
و زمين موجودند.
«وَ لِلَّهِ مُلْكُ السَّماواتِ وَ الْأَرْضِ وَ ما بَيْنَهُما(مائده:
18ـ17)؛ فرمانروايي آسمان‌ها و زمين و هر چه ميان آن دو است از آن خداست».
كلمه «بينهما» در آيه، اشاره به موجوداتي دارد كه در بين آسمان‌ها و زمين
است.
از اين گونه آيات معلوم مي‌شود كه هر آنچه در دنيا و آخرت، زمين و آسمان و مابين آنهاست، خواه مجرد يا مادي، مملوك خداست.12
3. نفي مالكيت غير خداوند: آياتي كه مالكيت را از غير خدا نفي مي‌كند:
«شريكي در فرمانروايي براي او نيست».(اسراء: 111)
«بگو كساني را كه به جاي خدا (معبود خود) پنداشته‌ايد بخوانيد، آنان
هم‌وزن ذره‌اي، نه در آسمان‌ها و نه در زمين، مالك چيزي نيستند و نه در
آنها مشاركتي دارند و نه از جانب آنان براي خدا پشتيباني است». (سباء: 22)13
ب ـ ربوبيت خداوند
ربوبيت تكويني و تشريعي هر دو از آن خداست.
آيه 36 سورة جاثيه جامع و بيانگر ربوبيت عام و وسيع الاهي نسبت به
آسمان‌ها، زمين، انسان، عوالم گذشته، آينده و همة موجودات مجرد و مادي است.
از نظر قرآن كريم انسان موحد معتقد به ربوبيت تكويني (آفريننده‌اي غير
از خدا نيست) و هم به ربوبيت تشريعي (خدا، يگانه قانون‌گذار است و فقط بايد
از او اطاعت كرد) مي‌باشد. از اين‌رو، منكرين ربوبيت تشريعي، «مشرك»
ناميده مي‌شوند، چنانكه دربارة اهل كتاب مي‌فرمايد: «يهود و نصاري
دانشمندان و راهبان خود را به عنوان «رب» به شمار آورده و شريك خدا قرار
داده بودند».(توبه: 31)
همانطور كه در روايات تفسير شده است، ايشان اطاعت بي‌چون و چراي آنها را
مثل اطاعت خدا واجب مي‌دانستند. هر چه آنان مي‌گفتند، مانند قانون خدا
برايشان محترم بود، چنان كه امام باقر(ع) در اين‌باره مي‌فرمايد: «اينكه
احبار (دانشمندان) را به عنوان «رب» گرفتند، منظور اين نيست كه براي آنان
روزه گرفتند يا نماز خواندند، بلكه دستورهاي خلاف حكم خدا را از آنان اطاعت
كردند».14
از اين‌رو، پذيرش ربوبيت تشريعي طاغوت‌ها و فراعنه نيز از منظر قرآن شرك
به شمار مي‌آيد؛ چرا كه ادعاي فراعنه اين نبود كه ما خالق شما هستيم يا در
نزول باران و بركات آسماني نقش تكويني داريم، بلكه ادعاي اصلي آنان ربوبيت
تشريعي بود. آنها مي‌گفتند: رشد و كمال شما در پرتو حاكميت و قانون تدوين
شده انديشه ماست.15
ج ـ حاكميت خداوند
قرآن كريم حاكميت مطلق را مخصوص خداوند مي‌داند: «إِنِ الْحُكْمُ إِلاَّ
لِلَّهِ أَمَرَ أَلاَّ تَعْبُدُوا إِلاَّ إِيَّاهُ(يوسف: 40)؛ حكم، جز، از
آن خدا نيست، دستور داده كه جز او را نپرستيد».
واژة «حكم»، معاني بسياري دارد. ولي در اين آيه، به قرينه عبارت «امر
الاتعبدوا الا اياه» بر معنايي دلالت دارد كه لازمه‌اش امر و نهي است؛ يعني
اين حاكميت كه مخصوص خداوند است، موجب مي‌شود خداوند به بندگانش امر و نهي
كند و مردم موظفند كه فرامين او را اطاعت كنند.16 چنانكه در قانون اساسي دربارة حاكميت خداوند چنين آمده است:
حاكميت مطلق بر جهان و انسان از آن خداست. همو، انسان را بر سرنوشت
اجتماعي خويش حاكم ساخته است، هيچ‌كس نمي‌تواند اين حق الاهي را از انسان
سلب كند، يا در خدمت منافع فرد يا گروهي خاص قرار دهد.17
دـ تسليم مطلق در برابر خداوند
از ديدگاه قرآن، انسان‌ها بايد در برابر خداوند متعال تسليم مطلق بوده و از دين و آيين او فقط پيروي كنند:
«هر كس چهرة خويش را به سوي خدا تسليم كند در حالي كه نيكوكار باشد...».
(لقمان: 22) در حقيقت، واژة «اسلام» به معناي «تسليم» است. چنانكه حضرت
علي(ع) مي‌فرمايد: «الاسلام هو التسليم»18
چنانچه در قانون اساسي، يكي از مباني نظام جمهوري اسلامي را ايمان به خداي
يكتا (لا اله الا الله) و اختصاص حاكميت و تشريع به او و لزوم تسليم در
برابر امر او مي‌داند.19
پيروي از احكام الاهي در اختلافات اجتماعي
در انديشه ديني هنگامي كه در جامعه در روابط اجتماعي و حقوقي بين افراد،
اختلاف يا برخوردي پيش مي‌آيد، انسان بايد براي دفع و حل آنها، به احكام
الاهي رجوع كند: «در موردي كه بين شما اختلاف پديد آمد، بايد حكمش را از
خدا بخواهيد».(شوري: 10)
يا در فرازي ديگر مي‌فرمايد:
«حتي بايد طبق حكم خدا حكم كني و بپرهيز از اينكه تو را فريب‌دهند و باز
دارند از اينكه مطابق دستور او قضاوت بكني» (مائده: 49) يعني آنچه را كه
خدا بر تو نازل كرده، نبايد آن را ناديده انگاري و حكمي بر خلاف آن صادر
كني.
البته ساحت مقدس پيامبراكرم(ص) به خاطر معصوم بودن، از اين مطلب مبرّا
بود، ولي خداوند براي تأكيد و نيز براي اينكه ديگران هم بدانند احكام خدا
دقيقا بايد رعايت شود و هيچ تخلّفي از آن انجام نگيرد، اين دستور را صادر
مي‌فرمايد.
و ـ نكوهش وضع قانون بدون اذن الاهي
آيات الاهي افرادي را كه از پيش خود قانوني را وضع كرده و حلال و حرامي
را تعيين مي‌كنند، بسيار نكوهش نموده و كار آنان را محكوم مي‌كنند:«به
اينها بگو آيا خدا به شما اجازه داده (كه چنين كاري بكنيد)، يا به خدا
افترا مي‌بنديد؟»(يونس: 59)
از اين‌رو، كسي كه بدون اجازه خداوند، حلال و حرامي را معين كند و قانوني را براي مردم وضع نمايد، افترا بر خدا بسته است.20
در نتيجه، از نظر قرآن كريم خداوند متعال به جهت‌دارابودن ربوبيت تكويني
و احاطه علمي به مصالح و مفاسد، حق و عدل را بهتر از ديگران مي‌داند. و حق
قانون‌گذاري فقط براي خداوند متعال است.21
البته اگر قانون‌گذاري در طول قوانين الاهي و مستند به اجازه او باشد، شرك
محسوب نمي‌شود. بلكه پيروي از آن ضرورت مي‌يابد. در غير اين صورت، يعني
اگر مستقل و بدون استناد به اجازه خداوند باشد، اين قانون از نظر اسلام
اعتباري نخواهد داشت و مسلمانان هم به عنوان مسلمان بودن، الزامي به پيروي
از آن نخواهند داشت.22
برپايه ايمان به اين مباني، در اصل دوم قانون اساسي، «نظام جمهوري اسلامي» چنين تعريف مي‌شود:
جمهوري اسلامي نظامي است بر پايه ايمان به: 1. خداي يكتا (لااله
الاالله) و اختصاص حاكميت و تشريع به او و لزوم تسليم در برابر امر او؛ 2.
وحي الاهي و نقش بنيادي آن در بيان قوانين؛ 3. معاد و نقش سازنده آن در سير
تكاملي انسان به سوي خدا؛ 4. عدل خدا در خلقت و تشريع؛ 5. امامت و رهبري
مستمر و نقش اساسي آن در تداوم انقلاب اسلام... .23
سلسله مراتب قانون‌گذاري در نظام اداري اسلامي
اكنون كه معلوم گرديد حق قانون‌گذاري فقط براي خداوند متعال است، مگر
اينكه قانون گذاري در طول قوانين الاهي و مستند به اجازه او باشد، قوانين
اسلامي را به طور كلي مي‌توان به چهار نوع تقسيم كرد:
1. قوانيني كه مستقيم از سوي خداوند متعال صادر شده است؛ عمده قوانين
اسلام از اين نوع‌اند كه يا در قرآن كريم آمده، يا پيامبراكرم(ص) از جانب
خداوند آنها را بيان كرده است، و با رجوع به كتاب خدا، سنّت پيامبر و
جانشينان معصوم(ع) وي، مي‌توان به آنها دست يافت؛
2. احكام و مقرراتي كه خداوند، اختيار آن را به پيامبر اكرم(ص) داده، و ايشان به صورت اوامر و نواهي بيان فرموده است؛
3. مواردي كه حكم قانوني آن را به امام تفويض نموده است؛
4. مواردي كه خالي از حكم بوده و تصميم‌گيري در آن، با ولي امر مسلمين
مي‌باشد، تا با توجه به زمينه‌ها و شرايط، به شكل مناسب در چارچوب قوانين
شرعي عمل شود.24
با توجه به اين چهار نوع قانون اسلامي، به تبيين سلسله مراتب قانون‌گذاري در نظام اداري پرداخته مي‌شود:
1. ولايت تشريعي خداوند
خدايي كه خالق انسان و جهان،25 به هر چيز آگاه26 و احاطه‌اش نسبت به هر چيز كامل،27 غني و بي‌نياز مطلق،28 رحمتش فراگير29 و منزه از هرگونه عيب و نقص و نسيان30
است، در امر تشريع و قانون‌گذاري، صلاحيت انحصاري دارد و ولايت تشريعي
مختص به اوست. حصر در تشريع در مورد پيامبران و امامان نيز استثنا ندارد؛
آنان رسولان و مبلغان پيام الاهي هستند، نه قانون‌گذاران، اگر هم در موارد
معدودي، تشريعي از جانب پيامبر انجام گرفته با اذن الاهي بوده است. پس هيچ
حكم و فرماني جز فرمان خداوند مشروعيت ندارد: «ان الحكم الا لله»(انعام:
57). از اين‌رو، نظام‌هايي كه حاكميت مطلق خداوند را در عرصه تكوين و تشريع
به رسميت شناخته‌اند، در عرصه قانون‌گذاري با ديگر نظام‌ها تفاوت بنيادين
دارند.31
چنانكه امام خميني(ره) در اين باره مي‌فرمايد:
فرق اساسي حكومت اسلامي با حكومت‌هاي «مشروطه، سلطنتي و جمهوري» در
اين است كه نمايندگان مردم يا شاه در اين گونه رژيم‌ها به قانون‌گذاري
مي‌پردازند؛ در صورتي كه قدرت مقننه و اختيار تشريع در اسلام به خداوند
متعال اختصاص يافته است. شارع مقدس اسلام، يگانه قدرت مقننه است. هيچ كس حق
قانون‌گذاري ندارد و هيچ قانوني جز حكم شارع را نمي‌توان به مورد اجرا
گذاشت.32
از اين‌رو، فقيهان و مجتهدان، همگي اسلام‌شناسان و قانون‌داني هستند كه با استناد به منابع، احكام و قوانين الاهي را بيان مي‌كنند.
2. ولايت تقنيني معصومان(ع)
يكي از شئون معصومان(ع)، زعامت سياسي و رهبري اجتماعي است.
پيامبراكرم(ص) در زمان حيات خود، به عنوان ولي امر مسلمين، رهبري و مديريت
امور جامعه را به عنوان شأني از شئون رسالت بر عهده داشت و پيروي از اوامر
او، ناشي از حقي بود كه خداوند به ايشان واگذار كرده بود: «وَ ما
أَرْسَلْنا مِنْ رَسُولٍ إِلاَّ لِيُطاعَ بِإِذْنِ اللَّهِ؛ (نساء: 64)
پيامبري را نفرستاديم مگر براي اين كه با اجازه خداوند پيروي شود».
آن حضرت وظيفه داشت احكام و قوانين الاهي را اجرا و جامعه مسلمانان را
اداره كند و در اصلاح امور مادي و معنوي آنان بكوشد. از اين‌رو،
پيامبراكرم(ص) براي عظمت اسلام و مسلمانان و برقراري نظم و امنيت، دستور
صادر مي‌كرد، همه امور حكومتي جامعه اسلامي در اختيار ايشان بود و مسلمانان
مطيع وي بودند.33
در اين زمينه، آية «النبي اولي بالمؤمنين من انفسهم(احزاب: 6)؛ رسول
اكرم(ص) بر مؤمنان از خود آنها سزاوارتر است»، به اولويت بر نفوس، به همان
ولايت عامه و زعامت سياسي اشاره دارد. اين ولايت، يكي از شاخه‌هاي زعامت
سياسي (به معناي عام آن)، ولايت در «قضا و فصل خصومت» است كه از مناصب
پيامبراكرم(ص) به شمار مي‌آيد.
چنان كه قرآن كريم در اين باره مي‌فرمايد:
«سوگند به پروردگارت كه ايمان نمي‌آورند مگر آنكه در نزاع ميان خود، تو
را داور قرار دهند و از حكمي كه تو مي‌دهي هيچ دلگير نشوند و تسليم محض
باشند».(نساء: 65)
هنگامي كه پيامبر اكرم(ص) در مقام حاكم اسلامي دستوري را صادر
مي‌فرمودند، قصد بيان حكم الله واقعي را نداشتند؛ يعني آنها را به عنوان
وحي از جانب خداوند نمي‌دانستند. البته صدور اين گونه حكم‌ها، بدون ضابطه
هم نبود.چنانكه ايشان در مقام داوري و قضاوت مي‌فرمودند:34
«من در دادگاه به هنگام قضاوت، با شهود و قسم و ضوابط ظاهري حكم مي‌كنم و
آن حكم قطعي است و بايد اجرا شود. اگر هم خلاف باشد، آن كسي كه از طريق اين
حكم، مالي را بگيرد، بايد بداند كه «آن مال حرام و خبيث و آلوده است». از
اين‌رو، اگر شخصي بر حسب حكم ظاهري قاضي، از كسي چيزي بگيرد كه مي‌داند حق
او نيست، اين آلوده است. ولي حكم در جاي خود قطعي است؛ چون حكم قاضي براي
فصل و قطع و تمام كردن غائله آمده است، نه براي بيان يك حكم واقع.35
آيه‌هاي ديگري نيز مانند «اطيعوالله و اطيعوالرسول»(تغابن: 2) يا «و من
يطع الرسول فقد اطاع الله» (نساء: 8)، و يا «اطيعواالله و اطيعواالرسول و
اولي‌الامر منكم(نساء: 59)، بر اين معنا دلالت دارند كه قوانين و مقرراتي
را كه خداوند در اختيار پيامبر اكرم(ص) و پس از ايشان، به امامان معصوم(ع)
واگذار نموده و به شكل اوامر و نواهي براي اداره امور اجتماعي مسلمانان و
هدايت و رهبري امت اسلامي، به مقتضاي موقعيت و شرايط موجود براي دستيابي به
اهداف والاي الاهي، صادر مي‌گرديد.36
از اين‌رو، پيشنهاد جزيه به اهل كتاب يا صدور فرمان جنگ و...، به عنوان
احكام ولايي بر مردم واجب گرديد و اطاعت از آن ضروري مي‌نموده در دوران
امام علي(ع) نيز ملاك همين بود؛ دستور عقب‌نشيني به مالك اشتر در جنگ صفين،
يا بر كناري معاويه در روزهاي اول حكومت و... را مي‌توان از احكام و
فرامين ولايي ايشان به شمار آورد.37
3. ولايت تقنيني فقيه
در اين مرتبه، پس از ولايت تشريعي خداوند و ولايت تقنيني حضرات
معصومان(ع) در عصر غيبت حضرت ولي عصر(عج)، بايد در قانون‌گذاري و صدور
احكام ولايي براي اداره امور اجتماعي، به ولي فقيه رجوع كرد. چنانكه در
توقيع شريف، مرحوم صدوق در كمال‌الدين، از اسحاق بن يعقوب نقل مي‌كند: حضرت
ولي عصر(عج) در پاسخ وي مرقوم فرمودند: «اما الحوادث الواقعة فارجعوا الي
رواة حديثنا فانهم حجتي عليكم و انا حجت الله عليهم»؛ در رخدادهايي كه
اتفاق مي‌افتد، به راويان حديث ما مراجعه كنيد؛ زيرا آنان حجت من بر شمايند
و من حجت خدا بر آنان هستم.»38
روشن است كه مراد از «حوادث واقعه» در اين حديث، رخدادها و پيشامدهاي
اجتماعي است كه با مصالح عمومي جامعه ارتباط دارد و براي مردم اتفاق
مي‌افتد، نه صرفاً بيان احكام الهي، زيرا رجوع به فقها در احكام، امري
بديهي است. براي نمونه، با پيدايش مواد مخدر يا در ارتباط با هجوم دشمنان
به جامعه اسلامي و گرفتن امتيازاتي كه منجر به سلطه بيگانه مي‌شود، نظير
امتياز تنباكو در زمان مشروطه بايد به فقها رجوع كرد.
از سوي ديگر، منظور از «حجت‌بودن فقها» در همه شئون جامعه، و با وجود
آنان براي اداره امور جامعه و قضاوت، نمي‌توان به ديگران مراجعه كرد. منظور
از «راويان حديث» نيز كساني هستند كه اهل معرفت به احاديث و بصيرت در حلال
و حرام دين هستند، در نتيجه، جمله «فانهم حجتي عليكم» بر اين نكته دلالت
مي‌كند كه فقيه، همة شئون امام معصوم را در جامعه اسلامي دارد. روايت به
عصر غيبت نظر داشته و ناظر به جانشيني فقهاي شيعه در همه امور، از جمله
زمامداري جامعه اسلامي است. همان گونه كه در عصر حضور، اگر كسي از سوي
امام(ع) بر امري گمارده مي‌شد، مردم موظف بودند دستورهاي او را اطاعت كنند و
مخالفت با وي، مخالفت با امام معصوم(ع) شمرده مي‌شد، در عصر غيبت نيز مردم
موظف هستند از فقيه، كه از سوي معصوم(ع) براي حاكميت جامعه اسلامي منصوب
شده است. اطاعت كنند.39
در اين زمينه نيز مي‌توان به روايت مقبوله عمر بن حنظله، كه از امام
صادق(ع) نقل شده است، استناد كرد: «ينظر ان من كان منكم ممن قد روي حديثنا
ونظر في حلالها و حرامنا و عرف احكامنا فليرضوا به حكماً فاني قد جعلته
عليكم حاكماً...؛ مردم بايد دقت كنند و از بين فقهايي كه راوي حديث ما
هستند و در احكام حلال و حرام ما صاحب نظرند و با احكام ما (اهل‌بيت(ع))
آشنايي دارند، فقيهي را انتخاب كنند و او را در ميان خود به عنوان داور
بپذيرند؛ چرا كه من او را بر شما حاكم قرار دادم».40
اين حديث بيانگر آن است كه فقها از سوي ائمه معصومان(ع)، به عنوان حاكم
تعيين شده‌اند و شيعيان در اختلافات خود، بايد به افرادي مراجعه كنند كه به
حلال و حرام الاهي بصيرت و آگاهي دارند، كساني كه حكم آنان را بپذيرند،
حكم خدا را پذيرفته‌اند و كساني كه حكم آنان را رد كنند، حكم خدا را رد
كرده‌اند.
در اين حديث، جملة «فاني قد جعلته علكيم حاكما»، كلي و مطلق است و مشتمل بر قضاوت، امارت و حكومت مي‌شود.41
چنانكه ولايت امر و امامت درعصر غيبت، مطابق قانون اساسي، بر عهده «فقيه» است:
...در زمان غيبت حضرت ولي عصر(عج) در جمهوري اسلامي ايران، ولايت امر
و امامت بر عهده فقيه عادل و با تقوا آگاه به زمان، شجاع، مدير و مدبر است
كه طبق اصل يكصدو هفتم عهده دار آن مي‌گردد.42
اختيارات ولي فقيه
بر اساس نظريه ولايت مطلقه فقيه، ولي فقيه به عنوان عالي‌ترين مقام
حكومتي داراي اختياراتي است كه دست او را در ادارة حكومت و هدايت جامعه به
سوي سعادت باز مي‌گذارد. در مقابل، كساني نيز اختيارات فقيه را محدود به
امر فتوا در احكام فرعي شرعي (احكام اوليه)، مانند نماز، روزه و حج و يا
قضاوت به موجب اين احكام فرعي و در نهايت، تشخيص احكام ثانوي، بر اساس ملاك
تزاحم اهم و مهم و يا عسر و حرج و اضطرار و نظاير آن مي‌دانند. طرفداران
ولايت مطلقه فقيه، علاوه بر وظايف فوق‌الذكر براي فقهاء، اختيارات ويژه‌اي
به نام «احكام حكومتي» نيز قائل هستند.43
جريان قوانين در نظام اداري اسلامي
حاكميت ولايت تشريعي خداوند و ولايت تقنيني معصومان(ع) و ولايت فقيه
موجب مشروعيت‌بخشي به قوانين جاري در نظام اداري و اسلامي‌شدن آنها
مي‌گردد.
قوانين جاري در جوامع انساني، از نظر سلسله مراتب به قانون اساسي، قانون
عادي و مقررات دولتي تقسيم مي‌شوند. اين سلسله مراتب عبارت است از:
1. قانون اساسي، ارزش پايداري و زيربنايي داشته و به طور معمول و مستقيم، قابل عمل نيست و توسط مجلس مؤسسان يا خبرگان وضع مي‌گردد.
2. قانون عادي، قانوني است كه در ارتباط با قانون اساسي و يا تفصيل آن و
يا در خصوص حل مسائل روزمره و مورد نياز قوه مجريه يا قضاييه است و توسط
مجلس شورا وضع مي‌گردد.
3. مقررات دولتي، عبارتند از تصويب نامه‌ها، آيين‌نامه‌ها و بخش‌نامه‌ها توسط هيئت دولت يا دستگاه‌هاي دولتي وضع مي‌گردند.44
با ترتيب سلسله مراتب مزبور چگونگي جريان قوانين در نظام اداري اسلامي به شرح ذيل تبيين مي‌گردد:
الف. قانون اساسي
سلسله مراتب قانون‌گذاري، پس از ولايت تشريعي خداوند و ولايت تقنيني
معصومان(ع) و ولايت تقنيني ولي فقيه، به قانون اساسي مي‌رسد. قانون اساسي
هر كشور، شالوده نظام سياسي، تشكيلاتي آن كشور و اصول و قواعد حقوقي حاكم
بر مردم آن سرزمين را بيان مي‌كند و به عنوان قانون مادر، هيچ كس حتي قوه
مقنّنه حق تخطي از آن يا تجاوز به آن را ندارد.45
محتواي قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران
قانون اساسي در برگيرنده پايه‌ها، هدف‌ها، روش‌ها، سياست‌ها، برنامه‌ها و
ساختارهاي كلي نظام جمهوري اسلامي است و حاكميت، حكومت، نحوة شكل‌گيري و
به جريان افتادن قدرت را با ملاحظه ملي و ديني تعيين نموده است. از آنجايي
كه خبرگان قانون اساسي، با رأي ملت انتخاب گرديدند و نتيجه كار آنان نيز به
تأييد ملت رسيد و در ميان آنان، گروه زيادي از اسلام‌شناسان حضور داشته و
در امر تدوين اصول قانون اساسي حساسيت ويژه‌اي نسبت به رعايت موازين اسلامي
اعمال گرديد، مي‌توان انطباق اين قانون با مباني حقوقي و ديني را اثبات
نمود.46
اين ادعاي را اصل چهارم قانون اساسي، كه پس از اصل دوم، از مهمترين اصول
آن به شمار مي‌آيد و حاكم بر ساير قوانين مي‌باشد، تأييد مي‌كند. بر اساس
اصل چهارم، رأي اهل نظر و كليه تصميم‌گيري‌هاي مسئولان جمهوري اسلامي در
چارچوب اسلام بوده و طبق اين اصل همه قوانين بايد محكوم مقررات اسلامي
باشند.
اصل چهارم قانون اساسي ج.1.1. عبارت است از:
كليه قوانين و مقررات مدني، جزايي، مالي اقتصادي، اداري، فرهنگي، نظامي،
سياسي و غير اينها، بايد بر اساس موازين اسلامي باشد. اين اصل بر اطلاق يا
عموم همه اصول قانون اساسي و قوانين ديگر حاكم است. تشخيص اين امر بر عهده
فقهاي شوراي نگهبان است.
ب. قوانين عادي
پس از قانون اساسي، مرتبه ديگر در سلسله مراتب قانون گذاري، در نظام
اداري «قوه مقننه يا مجلس شوراي اسلامي» است كه «از اركان تصميم‌گيري و
ادارة امور كشور است.47 و صلاحيت دارد كه «در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسي» قانون وضع كند،48
از اين‌رو، مجلس شوراي اسلامي، تجلّي حاكميت ملي در امر قانون گذاري است.
اين حاكميت بر بخش زيادي از اعمال زمامداري نيز ذي نفوذ بوده، جايگاه والاي
مردم و قدرت برتر مجلس را نسبت به قواي ديگر در قانون اساسي نشان مي‌دهد.
بنابراين،
اصول قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در بيان روابط قوا، متمايز با
نظام پارلماني مي‌باشد و ضمن آنكه زمينه همكاري قوا را فراهم مي‌كند.
اقتدار و نفوذ قوه مقننه بر قوه مجريه را به نحو چشمگيري نمايان مي‌سازد.49
اولين حق مجلس، كه مهمترين حق هم هست، حق تقنين» است؛ يعني حق ايجاد و
يا رفع محدوديت هر چيز كه براي مردم محدوديتي ايجاد كند يا محدوديتي را از
آنها مرتفع سازد، «قانون» است. البته اين حق مجلس در چارچوب قانون اساسي،
به خصوص اصل چهارم آن است؛ يعني مجلس نمي‌تواند قانوني بر خلاف اسلام يا
ساير موارد اصول قانون اساسي وضع كند و نمي‌تواند از قانون اساسي فراتر
رود. به موجب اصل هفتاد و دوم قانون اساسي، اين اقتدار و حاكميت به اصول و
احكام مذهب رسمي كشور يا قانون اساسي محدود مي‌گردد و تشخيص آن به ترتيبي
كه در اصل نود و ششم آمده است، بر عهده شوراي نگهبان مي‌باشد.50
مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان
مجلس شوراي اسلامي با همه اقتدار و نفوذي كه بر قواي ديگر دارد و با
وجود صلاحيت انحصاري‌اش در وضع قوانين و نظارتش بر دستگاه‌ها و مقامات عالي
رتبه اجرايي، بدون وجود «شوراي نگهبان» اعتبار قانوني ندارد.51 كليه مصوبات مجلس شوراي اسلامي بايد به تأييد شوراي نگهبان برسد.52
اين الزام قانوني به اين دليل است كه كليه مصوبات مجلس از دو نظر بايد
مورد مداقّه و تأييد قرار گيرند: يكي از جهت عدم مغايرت با احكام اسلامي،
ديگر از جهت عدم تعارض با قانون اساسي. و شوراي نگهبان، همان نهادي است كه
اين وظيفه را بر عهده دارد.53
ج. مقررات دولتي
مرتبه پاياني در سلسله مراتب قانون‌گذاري «قوه مجريه» است. كه توسط هيئت
دولت يا دستگاه‌هاي دولتي به تصويب مقررات دولتي (تصويب‌نامه‌ها،54 آيين‌نامه‌ها55 و بخش‌نامه‌ها56) در نظام اداري مي‌پردازد.57
يعني علي‌رغم اينكه حق قانون‌گذاري در جميع مسائل داخلي و خارجي طبق اصل
71 قانون اساسي، از اختيارات مطلق قوة مقننه است، قانون‌گذار در مواردي،
بخشي از حق قانون‌گذاري خود را به قوة مجريه تفويض كرده است. چنان كه قانون
اساسي جمهوري اسلامي ايران، صراحتاً طبق اصل 138 حق وضع مقررات دولتي را
براي قوة مجريه شناخته است.58
در اصل 138 قانون اساسي به اين موضوع اشاره دارد:
علاوه بر مواردي كه هيئت وزيران يا وزيري مأمور تدوين آيين‌نامه‌هاي
اجرايي قوانين مي‌شود، هيئت وزيران حق دارد براي انجام وظايف اداري و تأمين
اجراي قوانين و تنظيم سازمان‌هاي اداري، به وضع تصويب‌نامه و آيين‌نامه
بپردازد. هر يك از وزيران نيز در حدود وظايف خويش و مصوبات هيئت وزيران، حق
وضع آيين‌نامه‌ها و صدور بخش‌نامه را دارد. ولي مفاد اين مقررات نبايد با
متن و روح قوانين مخالف باشد. دولت (قوه مجريه) مي‌تواند تصويب برخي از
امور مربوط به وظايف خود را به كميسيون‌هاي متشكل از چند وزير واگذر نمايد.
مصوبات اين كميسيون در محدودة قوانين پس از تأييد رييس جمهور، لازم
الاجراست. تصويب‌نامه‌ها و آيين‌نامه‌هاي دولت و مصوبات كميسيون‌هاي مذكور
در اين اصل، ضمن ابلاغ براي اجرا به اطلاع رييس مجلس شوراي اسلامي مي‌رسد
تا در صورتي كه آنها را بر خلاف قوانين بيابد، با ذكر دليل براي تجديد نظر
به هيئت وزيران بفرستد.59
نتيجه‌گيري
سلسله مراتب قانون‌گذاري در نظام اداري با تأكيد بر قانون اساسي جمهوري
اسلامي ايران داراي سه مرتبه ولايت تشريعي خداوند، ولايت تقنيني معصومان(ع)
و ولايت تقنيني فقيه است و بر قوانين جاري در نظام اداري يعني قانون
اساسي، قانون عادي (قوه مقننه) و مقررات دولتي (قوه مجريه) حاكميت دارند.
از اين‌رو، پايبندي و التزام عملي مديران در سطوح گوناگون قانون‌گذاري در
نظام اداري به اين سلسله مراتب و رعايت شكل‌گيري قوانين در نظام اداري موجب
مشروعيت‌بخشي به مقررات دولتي(تصويب‌نامه‌ها، آيين‌نامه‌ها، بخش‌نامه‌ها و
...) و اسلامي‌شدن مفاد آنها گرديده و هماهنگي بين دو نظام سياسي و اداري
را در عرصه عمل در پي‌خواهد داشت و موجب افزايش كارايي و اثر بخشي
فعاليت‌ها گرديده و سرانجام، به كار آمدي نظام سياسي منجر مي‌شود.
منابع
نهج‌البلاغه، ترجمه محمد دشتي، تهران، اوج علم، 1380
امام خميني(ره)، صحيفة امام، تهران، مؤسسه تنظيم و نشر آثار امام خميني(ره)، 1378.
امام خميني(ره)، ولايت فقيه، تهران، مؤسسه تنظيم و نشر اثار امام خميني(ره)، 1373.
جمعي از نويسندگان مباني انديشه اسلامي(4)، زير نظر محمود فتحعلي، قم مؤسسه آموزشي و پژوهشي امام خميني(ره)، 1383.
جوادي آملي، عبدالله، توحيد در قرآن، قم، اسراء، 1388.
جوادي آملي، عبدالله، ولايت فقيه رهبري در اسلام، تهران، رجا، 1367.
جوان آرسته، حسين، مباني حاكميت در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، قم، دبيرخانه مجلس خبرگان رهبري، 1383.
خانجاني موقر، حسن، قانون اساسي در آينة انظار، همدان، دانشجو، 1385.
صدوق، محمدبن‌علي، كمال‌الدين و تمام النعمة، صححه و علق عليه علي اكبر الغفاري، قم، جامعه مدرسين، 1405ق.
حر عاملي، محمد بن حسن، وسائل الشيعه، تصحيح، تحقيق و تذبيل عبدالرحيم رباني شيرازي و محمد رازي، تهران كتابفروشي اسلاميه، 1376ق.
عابدي جعفري، حسن و علي‌رضا كيمايي، فرهنگ جامع مديريت، تهران، ثامن الحجج(ع)، 1386.
فيضي، طاهره، مباني مديريتي دولتي، تهران، دانشگاه پيام نور، 1367.
قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، ناشر ادارة كل قوانين و مقررات كشور، 1386.
كاتوزيان، ناصر، مقدمه علم حقوق و مطالعه در نظام حقوقي ايران، تهران، مدرنس، 1374.
كليني، محمدبن يعقوب، الكافي، تصحيح علي‌اكبر غفاري، تهران، مكتبة الصدوق، 1381.
مصباح يزدي، محمدتقي، حكومت اسلامي و ولايت فقيه، تهران، سازمان تبليغات اسلامي، 1369.
معين، محمد، فرهنگ فارسي، تهران، اميركبير، 1371.
موسي‌زاده، رضا، حقوق اداري 1 و 2 كليات ايران، تهران، ميزان، 1377.
نوروزي، محمدجواد، فلسفه سياسي اسلام، قم، مؤسسه آموزشي و پژوهشي امام خميني(ره)، 1388.
يزدي، محمد، شرح و تبيين قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، قم، امام عصر(عج)، 1382.
* دانش‌آموخته حوزه علميه و عضو هيأت علمي مؤسسه آموزشي و پژوهشي امام خميني(ره)
[email=nashrieh@qabas.net]nashrieh@qabas.net[/email] دريافت: 2/4/90 ـ پذيرش: 8/6/90
1. طاهره فيضي، مباني مديريتي دولتي، ص 48ـ47
2. همان، ص 48ـ49
3. امام خميني(ره)، صحيفه امام، ج 9، ص 251
4. عابدي جعفري، حسن و كيمايي، علي‌رضا، فرهنگ جامع مديريت، ص 374
5. محمد معين، فرهنگ فارسي، ج 2، ص 2627
6. قانون اساسي، اصول، ص 58 و 59؛ ناصر كاتوزيان، مقدمه علم حقوق و مطالعه در نظام حقوقي ايران، ص 122
7. محمدتقي مصباح يزدي، حكومت اسلامي و ولايت فقيه، ص 26
8. همان، ص 38
9. همان، ص 39
10. حسين جوان آراسته، مباني حاكميت در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، ص 17
11. محمود فتحعلي، مباني انديشه اسلامي(4)، ص 97 ـ 96
12. عبدالله جوادي آملي، توحيد در قرآن، ص 419 ـ 417
13. همان، ص 419.
14. محمدتقي مصباح يزدي، حكومت اسلامي و ولايت فقيه، 39ـ38.
15. عبدالله جوادي آملي، توحيد در قرآن، ص 428ـ427
16. محمدتقي مصباح‌يزدي، همان، ص 41
17. قانون اساسي، اصل 56
18. نهج‌البلاغه، ترجمه محمد دشتي، ص 652، ح125.
19. قانون اساسي، اصل دوم.
20. محمدتقي مصباح يزدي، همان، ص 45ـ44
21. يونس: 35.
22. محمدتقي مصباح يزدي، همان، ص 47 ـ 46
23. قانون اساسي، اصل دوم
24. حسين جوان آراسته، همان، ص 147
25. يوسف: 16
26. نور: 35 و 65.
27. نساء: 126
28. اخلاق: 2
29. اعراف: 156
30. مريم: 64
31. حسين جوان آراسته، همان، ص 143
32. امام خميني(ره)، ولايت فقيه، ص 33
33. محمدجواد نوروزي، فلسفه سياسي اسلام، ص 130
34. «انما اقضي بينكم بالبينات و الايمان»(محمد بن حسن حر عاملي، وسائل الشيعه، ج 18، ص 169، باب 2 روايت1).
35. محمد يزدي، شرح و تبيين قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، ص 91
36. محمدجواد نوروزي، فلسفه سياسي اسلام، ص 133؛ مصباح، ص 127
37. محمد يزدي، همان، ص 98
38. شيخ صدوق، كمال‌الدين، ج 2، ص 484
39. محمدجواد نوروزي، همان، ص 150؛ محمد يزدي، همان، ص 83؛ حسين جوان آراسته، همان، ص 106ـ102؛ مصباح يزدي، همان، ص 159.
40. محمد بن حسن حرّ عاملي، همان، ج 18، ص 99
41. جمعي از نويسندگان، همان، ص 137؛ محمدجواد نوروزي، همان، ص 150؛ محمدتقي مصباح‌يزدي، همان، ص 160؛ حسين جوان آراسته، همان، ص 99.
42. قانون اساسي، اصل 105.
43. جمعي از نويسندگان، همان، ص 151.
44. حسين جوان آراسته، همان، ص 137 و محمد يزدي، همان، ص 20؛ ناصر كاتوزيان، همان، ص 123
45. حسن خانجاني موقر، قانون اساسي در آينة انظار، ديباچه.
46. حسين جوان آراسته، همان، ص 150
47. قانون اساسي، اصل 7
48. همان، اصل 71
49. حسين جوان آراسته، همان، ص 151
50. محمديزدي، همان، ص 440
51. قانون اساسي، اصل 93
52. همان، اصل 94
53. حسين جوان آراسته، همان، ص 154
54.
به مواردي گفته مي‌شود كه جمعي مانند هيأت وزيران به آن منتهي شده، تصميم
گرفته و مطالب مستقل را در نظر بگيرند (محمد يزدي، همان، ص 628)
55. روش اجراي يك قانون را مشخص كند، چه تهيه كننده و تصويب كننده فرد باشد يا جمع (همان)
56. دستورهاي موقتي است كه از سوي مسئول دستگاه صادر مي‌شود و براي افراد زير مجموعه لازم الرعايه است. (همان)
57. همان، ص 49
58. رضا موسي‌زاده، حقوق اداري 1 و 2 كليات ايران، ص 149
59. قانون اساسي، اصل
